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2015年，中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》，我国4800多个国有林场走上了改革的新征程。几年来，国家高度重视，地方密切前进，各林场积极探索，国有林场改革获得了明显效益。为追踪做到国有林场改革动态，全面了解理解改革政策实行和实施情况，及时发现改革过程中经常出现的问题，研究探寻解决问题的办法和途径，总结推展典型作法和成功经验，国家林业和草原局国有林场和种苗管理司委托中国林业科学研究院林业科技信息研究所积极开展国有林场改革监测工作。

自2013年以来，项目组调来专人数次深入基层调研理解改革情况，从国有林场省级主管部门、国有林场、国有林场职工3个视角对改革的进展、困境、市场需求等多个领域展开全方位多层面的追踪研究、大幅监测。2017年，国有林场改革监测项目组之后对河北、浙江、江西、山东、湖南、甘肃、广东、福建、吉林、四川10省94个样本林场、1173名样本职工展开追踪监测，了解到国有林场改革的近期动态与效益。江西省安福县明月山林场羊狮幕景区 周秋贤摄进展与效益课题组对样本林场的监测结果显示：公益性改革方向坚决恒定，公益一类林场数量持续大幅度快速增长；林场管理机构职能与自身政区级别大大提高，话语权强化；地方政府改革主动性突显，各级财政设施力度减少；职工收入和社保金额维持快速增长，社保覆盖面基本平稳；筹办社会职能挤压成功，富余人员移往得宜，出售服务与技能培训效果显著；贫穷林场扶贫项目多样，前景明朗；森林资源稳中有升，生态功能整体强化；产业发展资金平稳投入，社会资本转入速度减缓。

政府出售服务大幅度上升。2017年，平均值每个样本林场通过政府出售公益林管护服务方式委托的管护任务由2016年的3.87万亩减少到6.15万亩，增幅约58.91%；经费支出由2016年的61.54万元减少到89.58万元，增幅45.56%。岗位设置比例有所改善。

林场工作岗位主要分成管理岗、专业技术岗与工勤技能岗3类。2017年，平均值每个样本林场管理岗20个，占到比16.95%；专业技术岗位39个，占到比33.05%；工勤技能岗位59个，占到比50%。监测10省样本林场岗位设置比较上年均经常出现了有所不同程度的变化，其中吉林、福建、江西、山东、湖南、四川6省专技岗比例皆呈现出提升的趋势，同时工勤岗比例有所减少，与国有林场岗位设置的比例拒绝渐渐相吻合。

职工收入水平提升。2017年样本职工的平均工资性收益为8.97万元，较2016年（7.73万元）快速增长了15.97%。浙江省样本职工的平均工资性收益高达14.33万元，是低于的吉林省（4.77万元）的3倍。河北省的工资性收益增长率高达44.06%，增幅最多的是甘肃省，仅有4.63%。

辽宁省本溪市恒仁满族自治县和平林场的枫谷水韵 杨万林摄社保覆盖面基本平稳。2017年样本职工养老保险参保亲率由上年度的95.26%上升到94.97%，但人均交纳养老金及事业型保险的占比皆有所提高。

与养老保险情况忽略，医疗保险的参保亲率由上年度的96.79%减少到97.78%，但人均交纳的医疗保险金额有所增加，城镇职工型医疗保险占到较为2016年有所减少。浙江、福建和湖南3省养老和医疗保险参保亲率皆超过100%。以时间换空间大自然折损，多种途径移往富余职工。

2017年，样本林场移往富余职工3862人，是2016年移往人数的3倍多。其中，政府出售服务仍是移往富足职工的主要方式，全年移往富余职工844人，比2016年快速增长了193.17%，占到移往总人数的43.35%；林场获取特色产业岗位移往职工360人，是2016年通过此途径移往人数的3倍多，占到移往总人数的9.32%；通过有针对性的职业技能培训引领部分职工转岗就业人数157人，是2016年的4倍多，占到移往总人数的4.07%。此外，2017年通过内部退养、提前退休以及强迫解除合同3种方式移往富余职工1671名。已完成改革的省份，如湖南、江西等省除了卸任等大自然折损外，还大力发展森林旅游等产业来移往富余职工。

吉林省针对改革产生的3.3万名富余人员，采行维持现有岗位平稳，以时间换空间的办法，通过5年过渡期，大自然卸任折损逐步消耗消弭。同时通过大力发展林业产业、出售管护服务、希望职工自律创业、生态精准贫困地区等多种渠道建构就业机会，妥善安置富余职工。

河北省创意思路，通过林业系统内部协商，将林场职工改以乡镇林业站干部，很大地提高了国有林场的场地协商能力和林场干部职工的工作积极性。营林管护债务有所增加。

2017年样本林场债务总额较2016年增加了4.93%，各类型债务只有森林经营和管护债务有所快速增长。森林经营管护类债务主要来自欠薪营林管护工人劳务费用，也体现了改革后期各林场一方面大量雇用社会劳动力投放森林经营活动，增进森林经营提质增效；另一方面积极开展集体林代营代管，以构建森林资源和蓄积量的“双减”目标。

林场管护措施能干，森林资源构建数量质量双升。2017年，94%以上的样本林场创建了森林资源档案，98%以上的样本林场创建了森林资源管护责任制。

由于措施得宜，90%以上的样本林场没再次发生根本性火灾和乱砍滥伐现象。2017年样本林场林地总面积和森林总蓄积皆比2016年有所快速增长，单位面积森林蓄积量除吉林、甘肃有所增加，河北、山东、广东基本维持恒定外，其余5省份皆有有所不同程度的减少。多数样本林场所下辖森林更加相似大自然状态，现有森林类型无穷大地带性顶级群落，树种结构呈圆形优化趋势，由纯林或比较纯林渐渐转化成为针叶混交林、针阔混交林或阔叶混交林。

木材采伐量降幅显著，产业结构更为合理。2017年，样本林场木材采伐量较上年增加27.62%；年平均产值合计为3466.54万元，第一二三产业产值占比为33.4:2.3:64.3，其中第一产业平均值产值较上年减少46.77%，第二产业平均值产值较上年减少67.99%，第三产业平均值产值较上年快速增长75.37%，解释目前产业结构有开始向以第三产业居多改变的趋势，产业结构将更为合理。

浙江四明山林场的红枫秋景 徐渭明摄问题与建议课题组在监测中也找到一些问题：林场人均管护森林面积持续减少，森林资源管护可玩性增大，风险事故发生率提升；非法征伐闲置林地、林权纠纷和村民强占现象仍然不存在，部分省份有减轻趋势；林场先前研发受限于分配机制政策未知，干部职工缺少鼓舞，资源利用尚待提高；林场新生力量供给严重不足，工商管理职工人数占到比削减，对未来发展构成排挤；部分省份职工改革满意度之后上升，部分民生市场需求呼声反感，为林场改革明确提出深化方向。国有林场是生态建设的最重要屏障。针对当前国有林场仍未解决问题的问题和面对的困境，不应坚决不利于森林资源的维护和合理利用、不利于国有林场建设、不利于林场自身实力的大大强化、职工收入的大大减少和生活条件大大提高的原则，严肃研究并彻底解决国有林场改革过程中不存在的问题。

因此，项目组建议：（一）增强管护森林资源第一，根据林场保护方式和生态建设市场需求，对职工数量结构展开优化，必要提升专业技术岗位中级岗位和森林管护等林业技能岗位结构比例，实施公开发表聘用，同时创意人才引入制度，大力引领林业专业人才转入国有林场工作。第二，建构国有林场激励机制，制订与国有林场生态建设任务相适应的生态服务缴纳体制，将林场职工划入工程或公益项目获益范围，提升职工积极性。

第三，增强地方政府和党政领导干部森林资源维护、生态建设等职责，强化对森林资源维护绩效的考核，提升生态指标考核约束力。第四，前进国有林场森林资源管护现代化智能化，推展减少无人机等林业技术装备，强化国有林场森林资源监测体系建设，建立健全国有林场森林资源管理档案。（二）增进林场多元发展根据林场有所不同资源禀赋，增进林场多元发展，希望林场充分发挥社会效益。

一方面，根据资源情况和区位条件，在林场实行新的产业发展模式，大力发展森林康养等新的业态，挖出林业潜力，唤起内生动力，充份获释林业创造力，使林业沦为新的经济增长点；另一方面，对于林木种质资源基础好、优质种苗培育科技力量引人注目的林场，不应希望与林业高校、科研院所强化合作，建设科研实验室、种质资源库，反对有条件的林场致力于林业科研基地建设和平台创意，作为种苗育种推展样板及产学研一体化的后备基地；此外，对于地理区位好、生态承载能力强劲的林场，可有助于推展公众科普，定期开办“森林大讲堂”“野外科普教育讲座”等活动，增开森林科普教育基地的牌子，将各级“公益林”的公益性充分发挥到最大化。（三）大力处置林地纠纷第一，依法确保山界林权证的法律地位，通过林权证对林地林权加以证实，凡是森林、林木和林地再次发生权属变化的，要及时申请人更改或新的核准山界林权证。第二，作好强占国有林地和非法接管、闲置林地的调查摸底，可邀主张权利的村组干部或者公民个人及当时分山划界填证的知情人员和国有林场的负责人到有纠纷的林地现场作好现场勘查，通过勘界绘图，并制作涉及的证书和图纸，涉及责任人签署接纳，清晰中三，同时，政府工作人员要查找有关的林木、林地档案，严肃审查双方证件的齐备性、合理性等。

第三，依法执法，作好国有林地维护和管理，运用法律手段调整各方面的利益关系，依法规范林业行政不道德，充分运用行政、民事法律及刑事法律手段展开林地纠纷案件的执法人员处置，增大刑事压制力度，避免以罚代刑的不良现象再次发生，凡未依法办理林地用于审核申请的单位和个人，不得以任何借口强占或者使用权拨给国有林场林地，更加无法以“纠纷”“争议”为由，侵占国有林地。要贯彻解决地方保护主义或以平稳为借口对强占林地案件久拖不决的作法，拒绝其限期把强占林地送给国有林场。

黑龙江省萝北县太平沟林场（四）创意建设人力资源国有林场改革面对的一个大问题是人员的移往与分流，而从长年来说，杰出的人才队伍依然是国有林场发展的基础确保。为此项目组建议：第一，优化队伍年龄和岗位结构，在年长队伍引入有限的情况下，根据林场职工年龄结构，探寻死守山护林的“年长队伍上山磨练”机制、“中青杨家轮岗”机制、“队伍中青杨家筛选”机制，减少出售管护服务，林场新进周边农民工，与其签定死守山护林的劳动合同，构建与周边社区共管机制。

第二，创意人力资源任用机制，针对国有林场探寻差异化人力资源任用机制，按实际工作市场需求对管理、技术和护林岗，实行有所不同的考录资格制度，特别是在是死守山护林工作岗位，可必要减少考录门槛，对于有回到林场意愿的这部分职工子女，可以再行培训再行考录，并对通过自学获得大专以上学历的，林场按规定给与奖励。第三，具体岗位职责和条件，实施竞聘上岗、筛选聘请、合约管理。改革生态公益型林场场长单一的委任制，大力引进竞争机制，实施聘任制与委任制结合的举荐制度。

第四，强化岗位培训，要通过送出去自学培训、轮岗磨练、交流供职等多种方式，强化对现有人员的培育，增进科学知识改版，减缓人才茁壮。除了人才培养之外，还须要强化现代林业科学知识与科技手段的运用。（五）持续改善民生福祉第一，推展国有林场产业转型，大力发展绿色富民产业，希望培育速生丰产用材林尤其是贵重树种和大径级用材林，大力发展木材深加工、特色经济林、森林旅游、野生动植物驯化繁殖等绿色低碳产业，减少低收入岗位，提升林场职工群众收益。

第二，管理运营方面，在界定国有林场属性基础上，根据当地实际，对国有林场实施与其他事业单位同等待遇，具体林场管理人员应该拥有适当级别，提升其决策参予权利和社会地位。第三，增大债务消弭力度，对于欠薪职工社保费和工资构成的债务，不应根据实际情况采行补交和发给的形式不予解决问题。

对于所欠社保费，政府不应制订涉及政策，减少进健条件，将林场职工全部按同等标准划入社会保障，对于欠发职工的工资，根据财务记录和政策规定，给与必要的发给不予解决问题。第四，更进一步提高林场基础设施，通过统一完备住房、饮水、供电、道路、网络、通讯和广播电视等基础设施建设，提高林场职工的工作和生活环境。

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